Problemas constitucionales del Ministerio Público en Guatemala

Problemas constitucionales del Ministerio Público en Guatemala
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Jesús María es el Director del Área Institucional en Fundación Libertad y Desarrollo. Es catedrático universitario y Doctorando en Derecho por la Universidad Austral.
24 Mayo 2018

Analizaremos los problemas constitucionales del MP, el rol que ha de cumplir en un Estado de Derecho y evaluaremos la necesidad de una reforma constitucional. 

DIFICULTADES DEL MINISTERIO PÚBLICO EN LA CONSTITUCIÓN
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La Constitución (1985) en su capítulo VI desarrolla la figura del Ministerio Publico -en lo sucesivo MP-[1] estableciendo que como «institución auxiliar de la administración pública» y de los tribunales con funciones autónomas tiene como fines principales el velar por el estricto cumplimiento de la Constitución[2], leyes[3], tratados, convenios internacionales[4] y estándares del control de convencionalidad dictados por la Corte Interamericana de Derechos Humanos[5] 

 

La previsión constitucional del MP se agota en una sola disposición normativa que deja escasamente desarrollado el marco normativo en que ha de operar la institución cuya precisión se dejó enteramente a una legislación orgánica. El precario tratamiento normativo de la Constitución tiene antecedentes históricos tanto en derecho comparado como en Guatemala, en donde ha reinado la confusión entre el MP y la Procuraduría General de la Nación[6]. 

 

Por ello, luce apropiado analizar:

 

1) Los problemas constitucionales del MP

 

2) El rol que ha de cumplir el MP en un Estado de Derecho tomando en cuenta sus contradicciones políticas y normativas

 

3) La necesidad de una reforma constitucional que pueda reconciliar dicha institución con valores del Estado de Derecho. 

 

La Constitución establece un sistema de procuración (MP) híbrido, complejo y contradictorio, pues convierte al MP en un órgano auxiliar de la «administración pública» y de los tribunales de justicia (art. 251).Este carácter híbrido se evidencia en su sometimiento a la administración pública central (ejecutivo) debido a la forma de nombramiento y remoción del titular del MP, la cual le corresponde al Presidente de la República como jefe del gobierno y de la administración pública[7] y en su colaboración con los órganos de justicia. Este carácter híbrido se evidenció cuando se desarrolló legislativamente la competencia del Presidente de la República de «impartir instrucciones generales al Jefe del Ministerio Público para que oriente sus funciones»[8], disposición que ha sido declarado inconstitucional[9] en una muestra de la confusión existente y de la transformación paulatina del rol constitucional del MP desde 1985 hasta la fecha (2018).

 

La idea del MP de estirpe napoleónica ha estado ligada históricamente al órgano ejecutivo y a la «administración pública»[10]. Esta idea motivó a los legisladores a establecer disposiciones legislativas en consonancia con un modelo de procuración judicial, que entendía al MP como subordinado al poder ejecutivo, cuyo jefe del MP sería solamente jerárquicamente superior a los miembros que componen la institución. En esta búsqueda de garantías institucionales para el MP, la Constitución de 1985 -reformada en 1993- dispuso que el MP es una institución auxiliar de la «administración pública» e institución auxiliar de los tribunales de justicia. 

 

Dada la ambigüedad del régimen jurídico del MP, la Corte de Constitucionalidad ha sostenido que en tanto institución con autonomía «funcional» u «orgánica» debe: i) contar con funciones y atribuciones especiales, las cuales pueden ser ejercidas de manera «discrecional»[11], la cual no puede ser técnica; ii) contar con un autogobierno que le permita tener una independencia administrativa no desligada de los intereses y fines del Estado; y iii) tener un patrimonio y recursos propios sujetos a la Constitución y las leyes (independencia financiera).[12]

 

De hecho, estos órganos con autonomía funcional nacen con el objetivo de que el Estado pueda cumplir mejor sus fines. Estos órganos tienen prerrogativas propias ejercidas por autoridades distintas del poder central.[13] 

EL ROL DEL MINISTERIO PÚBLICO EN UN ESTADO DE DERECHO
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En un sistema constitucional como el de Guatemala con un presidencialismo atenuado[14], el organismo ejecutivo se presenta como unitario tomando el modelo norteamericano. Esto significa que «el Presidente es un ejecutivo unitario»[15] y el Estado no es federal. Al amparo de este modelo, la Constitución y las primeras regulaciones legales del Ministerio Público consideraban al Fiscal General como jefe de su unidad y principal asesor político del Presidente en asuntos de justicia y aplicación de la ley[16].  

 

Procurando que el MP esté sometido al «principio de legalidad»[17]  pero haciendo silencio en cuanto a sus relaciones institucionales con el gobierno, la Constitución de 1985 solo mencionó que «su organización y funcionamiento se regirá por su ley orgánica» dejando el tema irresoluble. Con arreglo a la precisión legislativa posterior[18], los miembros de la institución se subordinan tanto a la legalidad como al principio de jerarquía, cuyo jefe es el Fiscal General de la República, quien funge de única autoridad competente para dirigir la institución. 

 

Al amparo del modelo presidencialista constitucional norteamericano, la Ley Orgánica del Ministerio Público planteaba que el Fiscal General estaría subordinado al Presidente permitiendo a éste instruir al fiscal, decirle qué hacer, a quién procesar y a quién no procesar. Con ello, el Presidente podía detener la investigación y condena penal de cualquier persona, además de indultar a una persona, o incluso, sugiriendo que las investigaciones no se dirigieran  a las propias autoridades políticas. Si el Fiscal General recibe instrucciones del Presidente como consideró la Corte inconstitucional, éste no gozaría de la independencia y de las garantías institucionales para poder ejercer una labor técnico-legal apartado de la política-partidista.

 

El rol del MP al amparo del gobierno de leyes, requiere compatibilizar la institución con exigencias más novedosas y problemas más acuciantes que no previó el constituyente de 1985[19]. Dado que en su origen histórico el MP está vinculado al poder político, se hace complejo comprender cómo un órgano sometido al gobierno puede solicitar el enjuiciamiento político del Presidente de la República, además de otros altos cargos políticos[20]. Como órgano «auxiliar de la administración pública» el MP ha de lograr la justicia, pero teniendo presente un dato político de la institución: hacer cumplir la política criminal. 

 

Lo anterior queda evidenciado en  la contradicción constitucional inicial, es decir, lograr que el MP hiciera valer las leyes, pero sometido o dependiente al poder ejecutivo entre otras cosas por el sistema de nombramiento y remoción, sin garantías fuertes de estabilidad en el cargo y la nula previsión de competencias expresas en la Constitución.

 

Los antecedentes históricos mencionados se reflejan normativamente y explican que el MP puede hacer valer principios aparentemente contradictorios como el sometimiento a la legalidad y la posibilidad de hacer valer un «criterio de oportunidad»[21]. De hecho, el MP puede con consentimiento del agraviado y con autorización del juez de primera instancia o de paz competente, abstenerse de ejercitar la acción penal en casos determinados[22] e incluso, puede en aquellos casos en que es posible, suspender condicionalmente la pena o proponer la suspensión de la persecución penal etc.[23] 

 

Estos aspectos muestran que el MP, si bien puede ejercer la acción penal y la investigación de los delitos[24] no lo hace con criterio mecánico. La gran mayoría de las veces hace valer su competencia «discrecionalmente» aunque no arbitrariamente, aspecto inherente a toda «función administrativa» radicalmente diferente a la labor judicial, por lo que el dato de imparcialidad es diferente. 

 

Con el objetivo de atenuar los efectos perjudiciales de este particular sistema de procuración, los ordenamientos jurídicos como el de Guatemala establecen jueces contralores de la investigación y del ejercicio de la acción penal. Por ello, las investigaciones realizadas por el MP deben estar sujetas a control jurisdiccional. Dado que la institución solo tiene competencia en la fase de investigación como parte del procedimiento preparatorio, puede dirigir la policía en su función investigativa[25] con el objetivo de clarificar si existen suficientes razones para someter a una persona a juicio penal si se ha cometido delito 

 

Así pues, la investigación de los hechos delictivos efectuadas por el MP no forma parte de la jurisdicción como potestad de juzgar[26]  y ejecutar lo juzgado. Únicamente el MP debe practicar todas las diligencias pertinentes y útiles para determinar:

 

1) La existencia del hecho y sus circunstancias

 

2) Quiénes son los partícipes y sus circunstancias personales

 

3) El daño causado por el delito. Como es fácil colegir se trata de roles de investigación y en ningún caso de juzgar hechos ni personas y mucho menos ejecutar lo juzgado.[27] 

 

Este particular rol del MP ha generado debates en derecho comparado. En este sentido, la posición legal en Guatemala ha sido desde el punto de vista formal, atenuar el rol de por sí débil del MP con la presencia de jueces de instancia, que requieren a su vez de mayor independencia e imparcialidad. El reto u objetivo es lograr institucionalmente autonomía al MP y controlar que en la investigación penal no existan elementos políticos y partidistas que subordinen el principio de legalidad a otros factores. 

HACIA UNA REFORMA CONSTITUCIONAL: A MODO DE COLOFÓN
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La debilidad del MP conforme a la Constitución ha venido cambiando con diversos intentos de dotar de autonomía e independencia,  mediante reformas legales o  a través de sentencias de la Corte de Constitucionalidad. Esta transición se debe a que el  modelo de MP original plasmado en la Constitución seguía el modelo histórico de sometimiento al ejecutivo, de allí que éste pudiera escoger (más allá de la terna) y remover al Fiscal.

 

Además, la ausencia de normas constitucionales (competencia, organización, estructura) respecto al MP han favorecido interpretaciones legislativas con arreglo al modelo clásico, que luego han sido declaradas inconstitucionales por parte de la Corte.  De hecho, es innegable, que en el período 2015-2018, la institución ha pasado a tener cierta fortaleza institucional –más allá de las críticas puntuales realizadas en el foro jurídico- que en rigor no se debe a la estructura constitucional, sino a factores externos como el Acuerdo entre la Organización de las Naciones Unidas y el Gobierno de Guatemala relativo al establecimiento de una Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) entre otros factores ya mencionados. 

 

De hecho, con arreglo a la Constitución, legislación y práctica social-jurídica histórica en el país, el Fiscal General y los jueces no gozan de independencia y autonomía en el ejercicio de sus funciones[28], aspecto que afecta también el funcionamiento del MP. Por ello, la prédica en favor de una reforma a la justicia se hace vital, aun cuando la última propuesta de reforma constitucional con muchas críticas paradójicamente no tocó el modelo de procuración[29]. 

 

El fortalecimiento del MP a través de una reforma constitucional a futuro, favorecería autonomía e independencia al organismo, que en la actualidad no cuenta formalmente, sustraído el elemento de apoyo internacional, factores externos y prácticas políticas conducentes a ampliar su independencia. Esta reforma constitucional debería estar acompañada de una reforma al sistema de justicia con el objetivo de fortalecer también a los jueces y proteger de mejor modo a los individuos de posibles abusos por parte del MP, jueces, ejecutivo, legislativo y particulares. 

 

Esto permitiría iniciar investigaciones penales autónomas e independientes a los tentáculos del poder político, algo que modifica por completo la idea del MP original. Esta reforma constitucional debe procurar que diversos organismos del Estado o particulares de igual modo, usen al MP como herramienta de criminalización de la política o como un recurso de ventaja mal sano en el sistema político democrático como actualmente sucede con el uso indiscriminado del «amparo»[30].

 

La idea de una reforma constitucional es cosa diferente a la «promulgación o adaptación de correctivos específicos que se aplican a medida que surgen las instituciones flagrantemente insatisfactorias»[31]. Esta advertencia cobra sentido, pues «Cuando falla algo, nuestra respuesta es arreglarlo con alambre y seguir con nuestras cosas. Este síntoma del alambre presume, sin embargo, que la estructura o el mecanismo subyacente está sano y que no necesita en sí mismo una reparación o un reemplazo. Pero al final, los arreglos con alambre fracasan, y se hace necesario un cambio más fundamental. Cuando se alcanza semejante etapa, la continuación del patrón de respuesta establecido puede crear más problemas de los que soluciona»[32]. 

 

La reforma constitucional debería tener como propósito dotar de mayor autonomía e independencia a  los órganos de justicia y al MP. Todos los ciudadanos en una República han de preocuparse por la Constitución, los derechos y por protestar ante los esfuerzos políticos de ampliar la legislación penal que criminaliza  todos los aspectos de la vida social. Así mismo se debe protestar ante los intentos de disminuir la autonomía de los órganos de justicia y de someter a ésta a los designios del poder político o de grupos específicos, que procuran mediante la justicia obtener posiciones de ventaja en el juego democrático[33]. 

Analizaremos los problemas constitucionales del MP, el rol que ha de cumplir en un Estado de Derecho y evaluaremos la necesidad de una reforma constitucional. 

Referencias: 

[1] DÍEZ-PICAZO, Luis María «El nacimiento de la idea de Ministerio Público» en Tribunales de justicia: Revista española de derecho procesal, Nº 8-9, Wolters Kluwer, Madrid, 1998, pp. 843-850.

[2] Art. 175 de la Constitución y art. 47 de la Ley Orgánica del Ministerio Público

[3] Art. 251 de la Constitución 

[4] Arts. 44 y 46 de la Constitución y arts. 2, 44 y 47 de la Ley Orgánica del Ministerio Público. Corte de Constitucionalidad, sentencia 3654-2014 de fecha 30 de noviembre de 2016

[5] Véase BREWER-CARÍAS, Allan R., y  SANTOFIMIO, Jaime Orlando, El control de convencionalidad y la responsabilidad del Estado, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2013, pp. 31-128.

[6] La idea de un MP como auxiliar de los tribunales tiene antecedentes en el texto de 1879 reformado en 1921. En esa reforma constitucional, se precisó en el artículo 52, inciso 11, que correspondía al Poder Legislativo nombrar un Procurador General de la Nación, que a la vez devenía en Jefe del Ministerio Público, ejerciendo el cargo por un período de cuatro años y con las prerrogativas de magistrado de la Corte de Justicia; además, se remitía el desarrollo de la institución y sus funciones a una ley especial. En 1945, especialmente en el artículo 165, se estableció que la institución ha de ser regulada por ley, de la misma manera que en 1956 (art. 186). Es solo hasta 1965 que se vuelve a asignar el ejercicio de la función de Jefe del Ministerio Público al Procurador General de la Nación, funcionario nombrado por el Presidente de la República de una terna que le proponía el Consejo de Estado, idea que se intentó hacer en 1985, solo que con Comités de Postulación. Se le reconoció las mismas preeminencias e inmunidades que a los ministros de Estado, sin determinar un plazo determinado para ejercer como tal, pero quedaba sujeto a ser removido por el propio Presidente de la República, previa audiencia del mencionado Consejo de Estado (art. 221). En 1985, se siguió la línea de integrar el MP a la Procuraduría General de la Nación, cuestión que solo cambió en 1993 con las reformas constitucionales sincréticas, que establecieron que la misma ha de ser una «...institución auxiliar de la administración pública y de los tribunales con funciones autónomas, cuyos fines principales son velar por el estricto cumplimiento de las leyes del país.» (art. 251, primer párrafo). La Corte de Constitucionalidad ha sostenido que «en ninguna de las normas constitucionales relativas al Ministerio Público o al Fiscal General de la República, se aborda la posibilidad que, vencido el período constitucional para el cual resultó nombrado para el ejercicio de su función y no se haya podido concretizar por el Presidente de la República el nombramiento de otra persona para asumir como funcionario durante el nuevo período, pueda o deba continuar ejerciendo el cargo». Véase Corte de Constitucionalidad, sentencia 1628-2010 de fecha 13 de mayo de 2010.

[7] Art. 251 de la Constitución y 12, 13 y 14 de la Ley Orgánica del Ministerio Público

[8] Art. 4 de la Ley Orgánica del Ministerio Público.

[9] Corte de Constitucionalidad, sentencia 662-1994 de fecha 14 de junio de 1995

[10] Art. 5 de la Ley Orgánica del Ministerio Público. Véase ALVARADO ANDRADE, Jesús María, «Los retos de la reforma administrativa en Guatemala» en Fundación Libertad y Desarrollo, Guatemala, 2017 en http://www.fundacionlibertad.com/articulo/los-retos-de-la-reforma-admini...

[11] Véase FERNÁNDEZ, Tomás Ramón, «La discrecionalidad técnica: un viejo fantasma que se desvanece» en Revista de administración pública, n° 196, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2015, pp. 211-227. 

[12] La Corte de Constitucionalidad ha sostenido que hay entes «que gozan de autonomía conferida por la Constitución: […]  Ministerio Público (251) […] (Expedientes 51-90 y acumulados: 342-97, 374-97, 441-97, 490-97 y 559-97). Enseguida, que esta Corte ha examinado el tema relativo a la descentralización, en el que identificó algunos de sus elementos, tales como: que es creada por el legislador constitucional o por el legislador común; que la organización de la administración pública no puede ser sino obra de la ley, e igualmente su modificación o extinción; que constituye una traslación de competencias de la administración directa a la indirecta del Estado; que implica la creación de personas jurídicas de Derecho Público; y que, en algunos casos de descentralización menor, puede significar el reconocimiento de cierta libertad de acción a determinados entes públicos, sin llegar a quebrar la unidad estatal, explicándose así algunas reservas relativas a nombramientos. (Expediente 258-87). Se parte de las premisas que el concepto «autonomía» no se encuentra definido en el texto constitucional y de las dificultades que ofrece la doctrina para caracterizarlo, puesto que, como forma de descentralización, es cuestión de grado determinar sus alcances, tanto de la territorial como de la institucional. No obstante tales problemas, como consecuencia del Estado de Derecho y del principio de unidad, debe entenderse que la ley podrá regularla siempre en concordancia con las normas constitucionales. Otra premisa a tener en cuenta es que frente a las llamadas «autonomía técnica» y «autonomía orgánica» (entendiendo que ésta supone la existencia de un servicio público que tiene prerrogativas propias, ejercidas por autoridades distintas del poder central)» en Corte de Constitucionalidad, sentencia 16-2000 de fecha 5 de septiembre de 2000.

[13] Art. 251 de la Constitución. 

[14] El historiador-jurista GARCÍA LAGUARDIA, sostuvo que desde 1945 se ha establecido un régimen «semi parlamentario» en Guatemala. Véase GARCÍA LAGUARDIA, Jorge Mario, Breve historia constitucional de Guatemala, Editorial Universitaria-Universidad de San Carlos de Guatemala, Guatemala, 2015, p. 113. Obsérvese que la potestad legislativa la tiene el Congreso (art. 157), pero el Ejecutivo tiene «función legislativa o normativa» ya que puede producir normas. Además, el presidente tiene poder de veto (arts. 178, 179 y 183 inciso h)

[15] Véase entre muchos a AMAR, Akhil Reed y KALT, Brian C., «The Presidential Privilege Against Prosecution» (1997). Faculty Scholarship Series. Paper 940., p. 12. 

[16] Arts. 4, 12, 14 y 16 y 64 de de la Ley Orgánica del Ministerio Público.

[17] Arts. 17, 239, 152,153,154,155  y 156 de la Constitución. 

[18] Ley Orgánica del Ministerio Público.

[19] Véase con buen provecho, el mejor libro explicativo del nacimiento del Ministerio Público en DÍEZ-PICAZO, Luís María, El poder de acusar. Ministerio Fiscal y Constitucionalismo, Ariel, Barcelona, 2000.

[20] El presidente de la república goza de privilegios no en razón de su persona sino del cargo. Dado que el pueblo de Guatemala elige a su presidente para que pueda ejecutar sus deberes para el beneficio del pueblo, se le asignan roles como el de « Comandante General del Ejército, representa la unidad nacional y deberá velar por los intereses de toda la población de la República» y tiene además «vedado favorecer a partido político alguno» (art. 182). La Constitución establece un ejecutivo vigoroso que protege y defiende al pueblo, esta es la idea original norteamericana. La inmunidad (arts. 165 h) garantiza eso, impidiendo que sectores minoritarios, maniaten al poder ejecutivo en su actuación sometiéndolo a juicios penales fútiles. Esto no niega que el presidente pueda ser procesado en funciones respetando sus privilegios e inmunidades. Por ello, el rol del MP es clave. 

[21] Art. 25 del Código Procesal Penal 

[22] Art. 286 del Código Procesal Penal

[23] Art. 27 del Código Procesal Penal

[24] Art. 8 del Código Procesal Penal

[25] Arts. 112, 113 y 114 del Código Procesal Penal

[26] Art. 203 de la Constitución. 

[27] No es un juez el MP, y es por ello, que en el debate constitucional se tiene cuidado con la mutación de que la acción penal se convierta en la criminalización de todo aspecto social, Véase GARAPON, Antoine, La République pénalisée. Hachette Paru Le, Paris, 1996. 

[28] Véase ALVARADO ANDRADE, Jesús María, «Reformas al ámbito judicial: Propósito y cautelas» en Fundación Libertad y Desarrollo, Guatemala, 2017 enhttp://www.fundacionlibertad.com/articulo/reformas-al-ambito-judicial-pr...

[29] Véase http://www.cicig.org/index.php?page=reforma_constitucional

[30] Véase ALVARADO ANDRADE, Jesús María, «Guatemala: Amparitis, derechos humanos y déficit en la justicia» en Fundación Libertad y Desarrollo, Guatemala, 2018 enhttp://www.fundacionlibertad.com/articulo/guatemala-amparitis-derechos-h...

[31] Véase BUCHANAN, James M., Los límites de la libertad: entre la anarquía y el Leviatán, Liberty Fund-Katz Editores, Madrid, 2009, pp. 245-246

[32] Ibid.

[33] Véase DERSHOWITZ, Alan M., «When Politics Is Criminalized» The New York Times, Nov. 28, 2017 y a KNIGHT, Frank H. «Intellectual Confusion on Morals and Economics» en International Journal of Ethics, Vol. 45, No. 2 (Jan., 1935), pp. 200-220 y Véase ALVARADO ANDRADE, Jesús María, «Justicia a la orden del mejor postor» en Fundación Libertad y Desarrollo, Guatemala, 2015 en http://www.fundacionlibertad.com/articulo/justicia-la-orden-del-mejor-po...

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