Condiciones generales del Congreso:

 

El Congreso de la República ha tenido tres momentos a lo largo de la legislatura 2016-2018. El primero de ellos, puede identificarse desde la toma de posesión hasta finales de noviembre 2016. Durante este período, el Congreso mostró enormes niveles de autonomía respecto al Ejecutivo. La atomización partidaria, producto de los resultados electorales de septiembre 2015 y los reacomodos de bancadas de principios de 2016, generó la necesidad de búsqueda de consensos y construcción de mayorías para la aprobación de legislación. Y bajo la sombra de los avances del 2015, el Legislativo se montó en una ola inicial de reforma institucional.

 

Derivado de la debilidad del partido oficial, el principal opositor –la UNE– rápidamente se convirtió en el articulador de una alianza mayoritaria que dictó la agenda legislativa. Todo ello, bajo la operación de un Mario Taracena. Fue en esta coyuntura que avanzaron temas clave como la reforma a la Ley de Régimen Interior del Congreso (14-2016), las reformas a la Ley Orgánica del Ministerio Público (18-2016), las reformas a la Ley de Fomento y Desarrollo de Actividad Exportadora (19-2016), la Ley de Microfinanzas (25-2016), la primera generación de reformas electorales (26-2016), y la Ley para el fortalecimiento de la transparencia fiscal (37-2016). En total, se aprobaron 50 Decretos Legislativos.

 

Sin embargo, hacia finales de 2016, FCN-Nación articuló una alianza pro-oficial cuyo objetivo era desbancar el control de la UNE, y alinear al Legislativo con el Ejecutivo. Este cambio dio paso a un segundo momento, en el cual el Ejecutivo logró alcanzar mayor incidencia, se articuló una alianza en torno a FCN-Nación, Movimiento Reformador, Todos y Alianza Ciudadana. Y si bien en el papel tenían los votos para aprobar legislación sustantiva, en la práctica, la construcción de alianzas y mayorías fue menos eficiente.

 

La reacción a los casos presentados por el MP y CICIG generó una “rebelión anti-CICIG” de parte de los diputados. Y ante el vacío de un operador personalista se produjo un cambio en la dinámica legislativa: el Congreso pasó de una agenda de reforma a una agenda de reacción. Por ello, temas como la Reforma Constitucional al Sector Justicia, la Ley de Competencia, las leyes ambientales, como agua, o las relacionadas a desechos, y otros ejes de la agenda de reforma institucional, quedaron en la congeladora.

 

El tercer momento surge como consecuencia de los decretos de impunidad de mediados de septiembre 2017. El primer efecto fue la fragmentación partidaria (Gráfica #1). Si bien las bancadas mantienen sus números relativamente intactos, surgieron facciones disidentes dentro de agrupaciones como FCN-Nación, UNE, Movimiento Reformador y Todos. Esto hizo más difícil articular las negociaciones, puesto que las bancadas dejaron de operar de forma homogénea. En este contexto, surgieron “bloques alternativos”, tipo el Frente Parlamentario, con el objetivo de marcar distancia de los actores políticos más relevantes.

 

 

 

Gráfica #1: Balances de Fuerzas. Evidencia la atomización partidaria en el Congreso. 

 

Asimismo, la credibilidad del Congreso implosionó a niveles nunca antes vistos. Esto generó un rechazo multisectorial a cualquier gestión legislativa, lo que impidió que cualquier tema de agenda sustantiva lograra un grado mínimo de avance. FCN-Nación incluso perdió la capacidad de conseguir 80 votos (Gráfica # 2), como se evidenció en la no aprobación del Presupuesto 2018, en los problemas para aprobar leyes regresivas como la Reforma a la Ley de ONGs, la modificación al artículo relacionado con el Financiamiento Electoral Ilícito, la reforma a la Ley Electoral y de Partidos Políticos para legalizar nuevamente el transfuguismo o la ratificación del Estado de Calamidad por la erupción del Volcán de Fuego durante el primer semestre de este 2018. 

 

En este contexto de fragmentación y rechazo a la gestión legislativa, los únicos momentos en que la alianza pro-oficialista logró articular mayorías fue cuando la operación política quedó en manos de Alvaro Arzú y el Partido Unionista. Este fue el caso de las dos votaciones para elegir Junta Directiva a mediados y finales de enero. Dicha operación política permitió que bancadas bisagra como Alianza Ciudadana, UCN, Viva y algunos independientes se sumaran a la alianza de partidos pro-oficialista, integrada por FCN-Nación, el Movimiento Reformador, TODOS y el Partido Unionista.

 

 

 

Gráfica # 2: Correlación de fuerzas. Muestra la dificultad del partido oficialista de alcanzar mayorías absolutas para aprobación de legislación.
 

Expectativas para segundo semestre 2018:

 

En este contexto de fragmentación, atomización partidaria y cuestionamientos a la gestión del Congreso, el pasado 1 de agosto se abrió el segundo periodo ordinario de sesiones legislativas.

 

A todas las variables anteriormente descritas deben agregarse algunas condiciones nuevas. Derivado del nuevo calendario electoral, la convocatoria a elecciones generales se realizará en enero próximo y el período de campaña arrancará a partir de marzo. Esto implica que el segundo semestre 2018 estará marcado por los reacomodos de los partidos y agrupaciones políticas de cara al proceso electoral. 

 

El primer efecto de ello está relacionado con el desgaste natural del poder y del oficialismo. En periodos pre-electorales, los partidos políticos naturalmente adoptan posturas de mayor lejanía respecto al oficialismo, situación que podría complicar aún más la capacidad de FCN-Nación y sus aliados de obtener los 80 votos necesarios para avanzar una agenda legislativa.

 

Un segundo efecto está relacionado con la batalla en torno a la legalidad del transfuguismo. La reforma a la Ley Electoral y de Partidos Politicos del año 2016 estableció la prohibición para los diputados de cambiarse de partidos durante los cuatro años de su legislatura. Esto implica que diputados electos por partidos cancelados (Patriota, Líder) o que ya se han cambiado de bancada tienen vedada la posibilidad de buscar la reeleccion en el 2019. Actualmente, 76 de los 158 diputados estarían en situación de riesgo de no poder optar a la reelección. A ellos podrían sumarse otros 11 diputados del partido oficial, el cual tambien se encuentra en riesgo de ser cancelado.

 

Esa dinámica genera una nueva dimension de fragmentación: entre los diputados que sí pueden optar a la reelección (particularmente aquellos de partidos minoritarios o de la UNE) versus los diputados en riesgo de no optar a la reelecion. Dicha situacion genera aún mayores niveles de complejidad para alcanzar consensos y construir mayorias. 

En este contexto, la expectativa para este segundo semestre es la de un Congreso desarticulado, con escasas posibilidades de contruccion de alianzas mayoritarias. Por tal razón, pareciera que las únicas iniciativas con posibilidad real de ser aprobadas son aquellas que podrían articular un interés común de los legisladores (como la reforma al delito de financiamiento electoral ilicito o reforma a la Ley de ONG) o que son relativamente inocuas en terminos políticos (aprobación de préstamos, Ley de Fortalecimiento al Emprendimiento o el incremento a las pensiones del Estado).  

 

Agenda legislativa tentativa:

 

  

Temas relevantes por abordar

 

- Discusión sobre reforma al artículo 203 Ter de la Ley Electoral y de Partidos Políticos relativa a la prohibición al Transfuguismo. 

- Interpelación al ministro de salud pública y asistencia social, Dr. Carlos Soto (segunda mitad de agosto). 

- Proceso de aprobación del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2019 (septiembre a noviembre). 

- Proceso de Elección del Contralor General de Cuentas de la Nación (octubre).